简政放权进行时⑧ 简政放权：职业年金社会养老保险改革的关键支柱
时间 : 2014-09-02
简政放权进行时⑧
简政放权：职业年金社会养老保险改革的关键支柱
www.jyb.cn 2014年06月09日 作者：张云野董克用 来源：中国教育新闻网—中国教育报
职业年金：社会养老保险改革的关键支柱 随着全球人口老龄化问题日益严重，社会养老保障制度的建设和改革越来越受到世界各国的重视。当前，我国正在加快完善社会保障制度，其中作为养老保险改革的重要组成部分，职业年金的研究和探索也越来越受到社会各界的关注。 1994年世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》报告中，首次提出了养老保障制度的“三支柱”模式：第一支柱是由政府管理的强制和非积累制的公共/基本养老制度；第二支柱是由市场管理的个人账户积累制的补充养老制度；第三支柱是自愿性养老储蓄。世界银行认为，多支柱、多层次的养老保障制度，才能保证一个国家养老制度的健康发展和可持续性。这个观点已经被越来越多的国家接受和验证，其中，作为补充养老保险的职业年金已逐渐成为社会养老保险改革的关键支柱。 企事业单位养老保险制度改革的历史进程与实践探索 我国现代养老保险制度的社会化改革始于上世纪90年代初。1991年国务院下发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合的制度”，各类企业逐步建立起基本养老保险制度，部分地区和企业同时探索建立补充养老保险。 2004年，原劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》，在国家政策层面上将企业补充养老保险统一规范为企业年金，标志着企业养老保险的“第二支柱”已开始建立起来，这是职业年金在我国企业范围内的实践。到2013年底，参加企业数已达6.6万户，覆盖2056万职工，资产规模达6035亿元。 在此期间，机关事业单位虽然仍在实行财政预算拨付和单位自筹经费相结合的退休制度，没有全面参与到养老保险的社会化改革当中，但实际上一直在进行政策的调整和尝试，为全面改革做准备。2012年，“改革机关事业单位养老保险制度”被写入《社会保障“十二五”规划纲要》。2014年，十八届三中全会指出，要“加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”，并同时指出将“改革机关事业单位养老保险制度”作为全年政府工作的重点，机关事业单位职业年金的制度建设已提上日程。 职业年金：减少企事业单位养老差异 建立职业年金，首先，有利于建立多层次养老保障体系。经过多年改革发展，我国已初步建立了多种形式的社会基本养老保险制度和补充养老保险制度。但总体上看，不同类型的制度在保障机制、范围、程度和待遇水平等方面还存在着较大的差异，具有明显的“碎片化”特征，不利于社会养老保障体系的统一协调发展。建立职业年金制度，可以减少企事业单位在养老保险制度上的差异，对建立和完善协调统一的多层次社会养老保障体系有着重要意义。 其次，职业年金对促进企业和机关事业单位的发展也十分重要。因改革的先后步骤安排，目前企业和机关事业单位实行着完全不同的养老保险制度，两类人群之间的退休待遇无法实现转移衔接，从客观上阻碍了人员的相互流动，不利于各类单位的人才发展机制和单位本身的发展。建立职业年金，可以促使机关事业单位养老制度和企业逐步并轨，打破职工“身份壁垒”，促进企事业单位的共同发展。 再其次，职业年金对确保职工长期可靠的养老保障也具有重大意义。据预测，到2015年，我国60岁以上老年人将达到2.21亿，老年人口比重将达到16%，我国的老龄化问题已经越来越严重。和世界上很多国家一样，过于依赖财政预算拨付的养老制度面临的压力将越来越大，现有政策的可持续性将存在系统性风险。职业年金以预先计提的个人账户积累制，依靠长期实账积累养老基金，并进行稳健增长的投资运作，对于单位职工抵御系统性风险、确保获得长期可靠的退休待遇将起到重要作用。 事业单位职业年金的制度模式与政策建议 第一，在制度模式方面，可以借鉴企业年金的经验，采用个人账户实账积累制的基本模式。个人账户实账积累制的职业年金，与现收现付的基本养老保险相结合，可以分散制度、市场、操作等各类风险，使整个社会养老保险体系更加稳定，确保持续健康发展。 第二，职业年金应采取政府监管体系下的市场化管理模式。从国内外经验看，市场化管理是充分发挥职业年金第二支柱作用的必要手段，可以确保养老金基金规模不断扩大，逐步发挥其资本市场“稳定器”的作用，实现养老制度支持经济发展、经济发展提高养老金待遇的良性循环。 第三，职业年金应充分考虑事业单位行业特点，设计简洁高效的集中型管理模式。事业单位的行业特点明显，且大多数单位员工数量不多，养老保险资金规模不大，最为适合建立行业性或区域性的集合类计划。例如，可在全国范围内或较大的区域范围内，分别建立教育系统、卫生系统等不同范围的职业年金集合计划。 第四，职业年金是职工的养老钱，基金管理方面一定要追求安全稳健增长。目前，企业年金已可以在计划层面直接购买专属养老金产品，未来发展成熟后，将与美国401(k)计划的基金投资管理类似，是职业年金基金管理的重要参考和发展方向。 此外，税收优惠政策是职业年金能否有效推行的关键性保障。从国内外经验看，如美国的401(k)、403(b)、英国的职业年金、日本的共济年金、香港的强积金等，都配置有较完善的税收优惠政策，在缴费、投资收益和待遇领取阶段有不同程度的税收优惠，以鼓励单位和个人进行缴费积累。目前我国的企业年金、职业年金也有一些税收优惠政策，但在力度和细节上还有待进一步完善。 随着改革进程的推进，作为社会养老保险重要支柱的职业年金，对我国社会经济发展及职工养老保障将发挥重要作用。对职业年金的制度模式、管理运营等各方面也要充分借鉴国内外经验，考虑机关事业单位的实情，才能确保改革和相关制度的科学、合理、有效。（作者单位：中国光大银行养老金管理中心） |
【言论】
教师社会保障制度改革是大势所趋
■董克用
社会保障制度是高校人事管理体制的重要组成部分。我们通常所说的社会保障主要包括社会保险和社会救助两大部分，而与教师切身利益关系密切的主要是社会保险制度。
改革开放之前，在计划经济体制下，教师的退休、医疗等问题主要依靠国家统一的政策和国家财政来保障，由教师所在单位来落实。改革开放以来，随着社会保险制度的建立，教师也逐步参加了失业保险、医疗保险、生育保险等。这些制度，不仅让教师在遇到困难时可以得到基本生活的保障，而且也为教师的合理流动提供了制度基础，消除了教师的后顾之忧。目前，人们最关心的是教师退休金制度的变革。
到目前为止，教师仍然在实行建国初期制定的退休制度。这一制度的特点是现收现付，教师个人不缴费，退休待遇是给付确定型（Defined Benefit），即退休金与教师最后一个月的工资水平和工作年限挂钩。这一制度与企业在计划经济时期的退休制度基本一致。但是，从上世纪90年代开始，企业退休制度进行了很大变革，为适应市场经济体制下企业自主经营、自负盈亏的需要，也为了应对我国老龄化的挑战，企业引入了部分积累式的养老金制度。其后不久，要求统一事业单位与企业养老金制度的呼声就一直不断。
从长期看，改革教师原有的退休制度不可避免，两种制度的并轨也是大势所趋。但是，并轨并不意味着简单地用企业养老保险制度替代教师目前的退休制度。因为，目前企业养老保险制度并不完善，存在不少问题，需要进一步改革。例如，从社会替代率看，目前企业养老保险制度的替代率只有45%，远低于制度设计之初60%的目标。之所以出现这一问题，主要是因为当初设计的多层次养老保险没有实现。目前，绝大多数企业职工仍然只有第一层次的基本养老保险，仅有6%的职工参加了企业年金制度。其结果，企业退休职工的替代率一直在下降，引起了退休职工的不满。因此，为了保证制度并轨后教师的退休待遇不下降，应当设立职业年金制度，作为基本养老保险制度的补充。
这样一种设计也符合全球养老金改革的大趋势。发达国家的经验表明，在老龄化的挑战下，为了保证退休后生活水平不下降，纷纷采取了多支柱制度。以美国为例，除了每位劳动者都参加了由美国联邦社会保障署统一管理的第一支柱外，企业补充养老保险规模巨大。到2011年底，美国共有各类企业补充养老保险计划总数达68.37万个，有9017万员工参加，资产总额达62456亿美元。其中，以个人账户为特点的401K发展迅速。到2011年底，401K规模达到31468亿美元，占各类企业养老金计划资产总额的49%，参加人数达6137万人，占所有参加企业养老金计划人数的68%。
另外，养老金是一个长期积累的资金，特别是个人账户中的资金需要通过投资保值增值，因此，养老金与资本市场的发展密切相关。目前我国资本市场发育不成熟，绝大部分积累的养老金主要用于购买政府债券，回报率不高。如何提高积累的养老金的回报率仍然是需要解决的大问题。
转轨中还面临着妥善处理老人、中人、新人的问题。特别是“中人”，即那些在制度改革前已经参加工作、制度改革后退休的教师，他们在原体制中没有积累相应的养老金。为保证“中人”待遇不降低，必须有特别的制度设计以实现平稳过渡。
只有建立了完善的社会保障制度，才能构成完整的教师人事制度体系，才能发挥保障与激励作用。（董克用作者系中国人民大学公共管理学院院长）
【链接】
职业年金基金投资要安全稳健
作为一项重要的补充养老保险制度，职业年金的主要目的之一是提高单位职工退休后的养老保障水平，其资金属性决定了职业年金基金投资要安全、稳健。
首先，基金投资要确保安全，战胜通胀水平，实现保值增值。在投资策略上，主要配置银行协议存款、银行理财产品、信托产品、特定资产管理计划、债权投资计划、养老金产品等品种。目前这些产品的年化收益率均在5%-10%之间；而2004年至2013年十年间，CPI指数平均为3.11%，一年期、三年期、五年期银行定期存款简单平均利率分别为3.11%、4.4%、4.84%。通过资产配置可实现职业年金资金的安全投资。
再者，基金投资收益要稳健、波动小，确保不同时期退休员工支取时的收益率差异不大。在投资品种上，主要选择按成本估值的投资品种，每年实现可预期的绝对收益，减少按市值估值品种的直接配置，避免投资收益随着市场的波动而大幅波动。通过产品的选择，每年实现稳健的绝对收益。
职业年金基金投资可以通过安全稳健的资产配置和无波动性产品选择，有效提高事业单位职工的退休养老保障水平。（潘永伟作者单位：工银瑞信基金管理有限公司）
企业年金管理经验借鉴
我国企业年金制度充分借鉴了欧美国家成熟的管理经验，采用信托管理、市场准入双重管控。信托管理，是指企业年金管理分设受托人、托管人、账户管理人、投资管理人四种资格，由受托人接受企业及其员工委托，对年金资产负责，与其他三个资格管理机构各司其职，共同管理企业年金基金；基金财产完全独立于委托企业和四个管理人的自有财产。市场准入是指人力资源和社会保障部通过认证，对金融机构经营企业年金的资质进行审批和管理。
受托人是企业年金基金的“管家”，负责整体管理、监督企业年金的全程运作，主要职责包括制定资产配置策略、监督其他机构、缴费收取与待遇支付等。账户管理人是“会计”，负责对企业账户和个人账户记账、提供查询，计算企业年金待遇等。托管人是“出纳”，负责保管企业年金基金财产、估值核算、发放员工待遇等。投资管理人主要负责对企业年金基金财产进行投资，实现资产的长期、稳健增值。
目前，我国企业年金受托人机构共10家，其中分别有养老保险公司、银行、信托公司；账户管理人机构18家，分别有银行、养老保险公司、人寿保险公司、信托公司等；托管人机构为10家银行；投资管理人机构20家，分别有基金公司、养老保险公司等。（吴阳明作者单位：太平养老保险股份有限公司）
单位建立职业年金有哪些步骤
职业年金是关系员工福祉、具备较强专业性的福利项目。借鉴企业年金管理模式，建立职业年金通常要分四步走：
第一步是内部做好事前准备。单位要积极与国家行政管理部门、单位上级主管部门沟通，了解国家职业年金最新政策，征求工作建议。通过讲座、培训等方式向全体员工宣讲职业年金政策，对职业年金经办人员进行专业化、系统化培训，使其具备足够的业务知识和工作能力。
第二步是量身设计职业年金方案。设计职业年金方案是建立职业年金最核心的环节。方案要规定参与人员范围、缴款方式、账户管理方式、基金管理方式、投资政策、权益归属、领取条件等重要事项。单位要根据人员结构、薪酬制度、工资结构、财务能力等情况，借助精算数理原理，确定职业年金计划的基本规则。
第三步是选择参加合适的职业年金计划。机关事业单位具备行业性、区域性、分散性等特点，适合建立集合计划。一种选择是加入企业年金集合计划，在国家审批设立的集合计划中选择成熟的产品。一种选择是建立职业年金行业性、区域性集合计划，同属一个行业、隶属一个主管部门、执行相同管理规范的单位可以建立行业性集合计划，同属一个地区、享受相同财政拨款比例、具备类似薪酬管理模式的单位可以设立区域性集合计划。
第四步是启动计划。管理机构确定后，即可按照职业年金方案确定的各项规则，各司其职，正式进行计划的运营。（许金铭卢海洋作者单位：中国工商银行养老金业务部）
职业年金如何管理
职业年金作为养老保险体系的第二支柱，可以借鉴企业年金管理经验，即由政府颁发资格的专业机构实行市场化运营，其基金采用完全累积的个人账户管理方式。
市场化运营，是指单位和个人按照国家政策规定共同缴纳的职业年金基金由专业机构根据职业年金相关政策负责日常运营、账户管理、基金托管、投资运作等；职业年金基金投资遵循谨慎、分散风险的原则，按照国家政策规定的投资范围及相关要求进行规范化、专业化运作，实现基金的保值增值，有效发挥职业年金的养老保障功能；政府相关部门负责职业年金政策制定及监督检查，确保职业年金基金的资产独立与运作规范，不参与职业年金的日常管理。
个人账户管理，是指职业年金的单位缴费与个人缴费及其所产生的投资运营收益全部计入个人账户，实行完全累积，多缴多得，并可按国家政策规定享受个人所得税延期缴纳政策；在工作人员退休时，可以按国家政策规定领取职业年金待遇；对于出国境定居或身故也可以按国家政策规定领取；变动工作单位时，个人账户资金可以随同转移。同时，个人可以通过账户管理人提供的网络、电话、短信等多种方式查询个人账户相关信息，包括缴费、收益、领取、账户余额、信息变更情况等。（徐虹周洁作者单位：中国人寿养老保险股份有限公司）
美国403(b)公职人员退休计划
美国是养老保障体系比较完备的国家，符合其联邦税法法令的DC型（又为缴费确定型）雇主养老金计划，按照不同职业群体可分为不同的计划类型。其中401(k)计划是针对营利性企业和一些非营利组织提供的退休计划；403(b)计划是针对公立学校和特定的免税组织提供的退休计划；457计划是针对州和地方政府以及其他非营利组织提供的退休计划。作为典型性延税型退休计划，此处重点介绍403(b)计划。
403（b）计划由雇主为雇员建立个人账户，缴费主要由雇员税前缴费、雇主缴费和雇员税后缴费三部分组成，计划参加者可以任选一种缴费，也可以同时选择三种缴费类型。如果选择前两种缴费类型，雇主和雇员在规定限额内的缴费都不必缴纳所得税，待雇员待遇领取时再缴税。缴费形成的基金通过投资运营保值增值。403(b)退休计划基金可投资于契约型年金和共同基金。资产的投资决定权由雇主和雇员分别享有。一般来讲，雇主通过其组成的投资委员会或指派的受托管理人对退休金计划做出投资决定，如投资于哪些共同基金、股票或者年金。在雇主做出了这个决定以后，由雇员在其中选定个人账户的投资工具。如雇员符合达到59岁半、死亡、伤残、不再就业等条件时可以领取账户中的资金。
目前，我国事业单位大都实行由国家财政拨款的养老保险制度，构建合理的职业年金制度有利于保障和提高职工的退休待遇水平，有利于完善我国养老保险制度。从美国403(b)退休计划可以看到，发达国家对于公职人员加入年金给予了非常宽厚的税收优惠政策，这点应该尽量借鉴。另外，我国建立职业年金可考虑其同现有企业年金在制度层面的适度统一，避免制度碎片化在社会公平和人员流动方面形成障碍。（赵雪瑶作者单位：泰康养老保险股份有限公司）
《中国教育报》2014年6月9日第14版